Integraal is een werkwoord

In Nederland hanteren we het principe van één overheid en burgers mogen, ongeacht de gemeente waar ze wonen, dezelfde dienstverlening, rechten en plichten verwachten van die overheid. Dus of je nu in Amsterdam woont, met 881.933 inwoners of in het naastgelegen Landsmeer met 11.560 inwoners: Op 1 juli 2023 treedt de Omgevingswet in werking en alle 352 gemeenten, groot en klein, maken een Omgevingsvisie en een Omgevingsplan. In een stad als Amsterdam gebeurt dat met ongeveer 60 à 70 ambtenaren en in het naastgelegen Landsmeer met ongeveer twee. Daarin is Landsmeer niet uniek: de meeste gemeenten in Nederland (62,3 %) zijn een kleine gemeente, met minder dan 40.000 inwoners.

Er komt veel op kleine gemeenten af, maar ze kunnen maar een bepaalde hoeveelheid werk verstouwen. Het kleine ambtenarenapparaat staat onder druk, kwalitatief goede mensen zijn moeilijk vast te houden. De gemeenteraad bestaat uit ‘amateur professionals’ van diverse pluimage, met een verschillend kennisniveau en een eigen kijk op de rol als kaderstellende en controlerende volksvertegenwoordiger.

Om de Omgevingswet te kunnen invoeren, is integraal denken en doen nodig. Dit laatste vraagt iets van ambtenaren en raadsleden, college en initiatiefnemers. Niet alleen qua kennis, maar ook qua houding en gedrag. Het vraagt om durf en lef om het anders te doen dan hoe we het gewend zijn met structuurvisies en bestemmingsplannen.

Initiatieven moeten worden beoordeeld op hun bijdrage aan de doelen van de Omgevingsvisie vanuit een ja-mits-houding in plaats van het bekende nee-tenzij. Maar om met de woorden van een van mijn experts te spreken: dit is voor de duvel niet eenvoudig! Mijn nieuwsgierigheid naar de vraag ‘hoe doen kleine gemeenten dit?’ maakt dat ik integraal denken en doen in relatie tot de uitvoeringspraktijk in kleine gemeenten als onderwerp heb gekozen om in deze masterpiece met kwalitatief onderzoek nader uit te diepen.

Mijn onderzoeksvraag luidt: Welke voorwaarden zijn van belang voor en zijn aanwezig bij het tot stand komen van integraal denken en doen bij het proces om te komen tot een Omgevingsvisie in een kleine gemeente?

In deze kwalitatieve verkenning heb ik ambtenaren, raadsleden en gemeentesecretarissen uit kleine gemeenten geïnterviewd. De belangrijkste patronen die ik in de data heb waargenomen, heb ik verwerkt in initiële thema’s, deze heb ik gevisualiseerd als een arcade die is opgebouwd uit spanningen: groot en klein, organisch en systemisch, pragmatisch en intrinsiek gemotiveerd, snel en langzaam. Hoewel kleine gemeenten veel overeenkomsten vertonen, nemen zij ieder een eigen unieke positie in op deze spanningsbogen. Geen kleine gemeente is dezelfde.

Kunnen

Uit mijn onderzoek komen belangrijke voorwaarden voor integraal denken en doen naar voren die aan de ene kant gaan over het kunnen. Zijn kleine gemeenten in staat om resultaten te behalen? Hebben ze daarvoor voldoende capaciteit, kwaliteit, tijd en informatie, en het vermogen om aan te kunnen sluiten op technische innovaties? Verstaan ze hetzelfde onder integraal en hebben ze een gezamenlijk beeld van de scope en het ambitieniveau dat passend is voor hun lokale situatie en bij het karakter van hun gemeente? Weten actoren van elkaar wat ze wel en niet weten en maken ze impliciete normen samen expliciet? Is er een keuze gemaakt voor een methodiek die integraliteit als resultaat garandeert?

Willen

Aan de ander kant gaan voorwaarden over het willen: Onderschrijven alle actoren het belang van een integrale aanpak? Hoe hebben ze de samenwerking georganiseerd? Zijn ze in staat om te verbinden met elkaar op de inhoud en op de relatie? Maken ze tijd voor elkaar en hebben ze een luisterhouding? Weten actoren conflicten productief te maken? Houden ze alle betrokkenen geïnformeerd ook als er geen voortgang is in het proces? Is er sprake van een evenwichtige bestuurscultuur, waarbij raadsleden vraagstukken wel politiseren, maar het proces niet politiek maken? Zijn alle actoren rolbewust en rolvast? Kunnen ze vrij debatteren en handelen of zijn de handen gebonden door een neiging bij kleine gemeenten naar cliëntelisme? Accepteren bestuurders en raad de uitkomst van goed doorlopen participatietrajecten? En durven bestuurders de rug recht te houden in weerwil van enkele belangengroepen in de gemeente? Vertrouwen is een, zo niet de belangrijkste voorwaarde.

Naast overeenkomsten zijn er ook veel verschillen tussen kleine gemeenten. Duidelijk is dat alle voorwaarden die nodig zijn voor integraal denken en doen in meer of mindere mate onder druk staan. Deze spanningen heb ik gedemonstreerd aan de hand van spanningsbogen, waarbij elke gemeente zijn eigen unieke positie inneemt op het pragmatisch paradigma, dat varieert tussen een laissez faire-houding tot een intrinsiek gemotiveerde aanpak. Allemaal hebben ze de verplichting om de Omgevingswet te implementeren en uit te voeren, volgens de beleidskaders die daarvoor zijn vastgesteld door het Rijk. In hoeverre dat gebeurt met integraal denken en doen hangt sterk af van het karakter van de kleine gemeente, en van het vermogen om het willen en kunnen te organiseren.

Ik sluit dit onderzoek af met enkele aanbevelingen voor de praktijk. Waarbij ik in het bijzonder aandacht vraag voor de positie van de ambtenaar in kleine gemeenten en het belang van investeren in kwaliteit van nieuw integraal beleid. Goede ambtenaren en legitiem tot stand gebracht integraal beleid zijn belangrijke pijlers van de lokale democratie.